水利部关于强化流域治理管理的指导意见

部机关各司局，部直属各单位，各省、自治区、直辖市水利(水务)厅(局)，各计划单列市水利(水务)局，新疆生产建设兵团水利局： 　　为进一步强化流域治理管理，大力提升流域治理管理能力和水平，推动新阶段水利高质量发展，提出如下意见。 　　一、总体要求 　　（一）指导思想 　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，完整、准确、全面贯彻落实习近平总书记“十六字”治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，全面提升流域水安全保障能力，推动新阶段水利高质量发展，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。 　　（二）基本原则 　　——遵循自然规律。从降水以流域为单元产流、汇流、演进的客观规律出发，统筹实施流域治理管理的各项措施。 　　——坚持系统观念。把流域作为一个有机整体和基本单元，统筹上下游、左右岸、干支流，统筹全流域治理、全要素治理、全过程治理，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。 　　——依法履行职责。强化法治思维，严格执行法律法规规定，依法履行流域治理管理职责，确保法律法规授予的流域治理管理职责落到实处。 　　——完善治理管理机制。健全流域治理管理体系，强化流域管理机构职能和责任，充分发挥流域管理机构作用，大力提升流域治理管理能力和效能。 　　——注重流域区域协同。坚持流域管理与区域管理相结合，流域治理管理为区域经济社会发展服务，区域发展与流域资源环境生态承载能力相适应，推动流域与区域协同发展。 　　二、强化流域统一规划 　　（三）制定修订流域综合规划。流域综合规划是流域保护治理的重要依据，具有战略性、宏观性、基础性。要立足流域整体，科学把握流域自然本底特征、经济社会发展需要、生态环境保护要求，制定或修订流域综合规划。流域综合规划要与国民经济和社会发展规划、国土空间规划等相关规划相衔接，正确处理需要与可能、除害与兴利、开发与保护、上下游、左右岸、干支流、近远期的关系，对流域水资源节约集约安全利用、水旱灾害防治、水生态保护治理等做出总体安排，构建流域开发治理保护的整体格局。未编制流域综合规划的，要及时组织编制；已有流域综合规划的，要根据流域内经济社会发展变化适时开展规划实施情况评估，并根据评估结果及时进行修订。 　　（四）完善流域专业（专项）规划体系。以流域综合规划为遵循，细化深化实化综合规划的有关要求，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的流域专业（专项）规划体系。把握洪水发生和演进规律，完善流域防洪规划，系统规划流域内河道及堤防、水库、蓄滞洪区建设，提高河道泄洪能力、洪水调蓄能力和蓄滞洪区分蓄洪功能，统筹安排洪水出路和空间。立足流域水资源时空分布，研判把握水资源长远供求趋势，强化水资源刚性约束，以水而定、量水而行，完善流域水资源规划，增强流域水资源统筹调配能力、供水保障能力、良好生态维系能力、战略储备能力。充分考虑流域防洪安全、河势稳定、供水安全、生态安全等要求，统筹岸线资源、砂石资源保护与经济社会发展需求，完善流域岸线保护利用和采砂规划，对岸线、砂石开发利用实行严格的规划管控。及时编制和修订流域水土保持规划，科学推进水土流失综合防治。 　　（五）建立健全流域规划实施机制。规划一经批准，必须严格执行。坚持流域范围内的区域水利规划服从流域规划，水利专业（专项）规划服从综合规划。流域综合规划和流域专业（专项）规划确定的主要任务和约束性指标要分解落实到流域内各个地区，建立健全流域规划实施责任制，对流域规划相关指标进行监测、统计、评估、考核，建立规划落实结果与有关考核激励挂钩制度，发挥考核督促作用，确保流域规划目标任务全面落实。严格依据相关法律法规和流域规划开展水工程建设规划同意书、河道管理范围内建设项目工程建设方案、洪泛区蓄滞洪区内非防洪建设项目洪水影响评价、不同行政区域边界水工程批准、取水许可、河道采砂许可、生产建设项目水土保持方案、工程建设影响水文监测等许可审批，对不符合流域规划要求的，依法不予行政审批。 　　三、强化流域统一治理 　　（六）统筹确定流域治理标准。按照水灾害水资源水生态水环境统筹治理的要求，合理确定流域上下游、左右岸、干支流的防洪标准、水资源配置原则和河湖保护治理管控规则，建立功能定位清晰、区域分布合理、规模标准科学的防洪工程、水资源配置工程和河湖生态修复与保护工程项目库，实施项目台账动态管理，推进流域协同保护治理。 　　（七）有序推进项目实施。依据流域规划，从流域全局着眼，区分轻重缓急，更加注重工程项目的关联性和耦合性，充分考虑新上项目对全流域的影响，以流域整体效益最大化为原则，合理安排项目实施顺序，做到流域和区域相匹配、骨干和配套相衔接、治理和保护相统筹。严禁未经批准擅自变更开工顺序、建设内容和建设规模。对未取得许可擅自建设或违反许可要求建设水工程的行为，依法依规进行查处。 　　四、强化流域统一调度 　　（八）完善流域多目标统筹协调调度机制。充分发挥流域防汛抗旱总指挥部办公室组织、指导、协调和监督作用，建立健全流域统筹、分级负责、协调各方的调度体制机制，统筹流域防洪、供水、水生态、水环境、发电、航运等多目标，通盘考虑流域上下游、左右岸、干支流，充分协调各方需求和利益，实施流域多目标统筹协调调度，实现综合效益最大化。健全完善流域水工程多目标统筹协调调度方案，进一步明确调度目标、原则、范围、权限、程序和信息共享等内容，依法依规科学开展流域统一调度。建立流域多目标统一调度信息平台，构建具有预报、预警、预演、预案功能的数字孪生流域。 　　（九）强化流域防洪统一调度。坚持区域服从流域、兴利服从防洪的原则，把流域防洪安全放在突出位置。从流域全局出发，统筹运用水库、河道及堤防、蓄滞洪区等各类防洪工程体系，综合采取“拦、分、蓄、滞、排”等措施，充分发挥防洪工程减灾效益。加强气象水文预报耦合，延长洪水预报期，提高预报精度；完善洪水预警发布机制，将预警信息直达一线；根据雨水情预报情况、防洪调度模式，对洪水演进情况进行模拟预演；根据防洪工程、经济社会发展现状和防洪预演结果，形成水工程实时防洪调度方案，科学实施统一调度。 　　（十）强化流域水资源统一调度。按照节水优先、保护生态、统一调度、分级负责的原则，依据江河流域水量分配方案，明确相关河段和控制断面流量水量、水位管控要求，根据雨情、水情、旱情、水库蓄水量等，制定并实施流域水资源统一调度方案和年度调度计划。区域水资源调度服从流域水资源统一调度，统筹区域间、行业间不同用水需求，完善水资源调度管理的协商、协调、预警、生态补水和信息共享机制，保障水资源统一调度。做好抗旱、突发性水污染事件处理等水资源应急调度工作。 　　（十一）强化流域生态统一调度。从全流域出发，制定江河干流和重要支流控制断面生态流量、重要湖泊生态水位、地下水超采区水位等管控指标，制定生态流量和生态水位保障实施方案。将生态水量纳入年度水量调度计划，开展流域生态调度，保证河湖基本生态用水需求。结合流域水情因地制宜相机开展生态补水，遏制江河断流和湖泊萎缩干涸态势，维护河湖健康生命。将流域内重要河湖生态用水调度纳入水利水电、航运等枢纽工程日常运行调度规程，建立常规生态调度机制，对下泄流量不符合生态流量要求的，责令整改并督促落实，保证河湖生态流量。 　　五、强化流域统一管理 　　（十二）充分发挥河湖长制作用。在重要江河湖泊流域率先建立完善省级河湖长联席会议制度。建立健全流域内河长办工作协调机制，协调解决河湖长制工作中的重大问题，加强对流域内各地区河湖长制工作落实情况的协调、指导和监督。推动流域区域联防联控联治，凝聚治水管水合力，形成流域统筹、区域协同、部门联动的河湖保护管理格局。

　　（十三）强化河湖管理。加强流域内各地区协同，推进河湖“清四乱”常态化、规范化，督促指导“乱占、乱采、乱堆、乱建”等违法违规行为整改到位，严肃查处非法围垦河湖、人为水土流失等问题，加强河道采砂监督管理，依法依规推进小水电分类整改，加大对侵占或毁坏堤防、护岸、水文监测等工程设施的处罚力度，遏制侵占河湖躯体、损害河湖健康生命行为。加快推进河湖管理范围和水利工程管理保护范围划定，对河湖水域岸线空间严格进行分区分类管控。 　　（十四）强化水资源统一管理。坚持“四水四定”，统筹干支流、地表水与地下水、当地水与外调水、常规水与非常规水，优化配置水资源，提升配置效率。按照江河水量分配全覆盖的要求，加快江河流域水量分配，把流域可用水量逐级分解到流域内的各行政区域，加快建立地下水取用水总量和水位“双控”指标体系。严格取水许可审批和事中事后监管，加大无证取水、无计量取水、超许可取水、擅自改变取水用途等违法行为查处力度，切实规范水资源开发秩序。以流域为单元建立取用水总量管控台账，严格流域取用水动态管控，切实将河湖水资源和地下水开发强度控制在规定限度内。建立流域水资源承载能力监测预警机制，定期开展流域和特定区域水资源承载能力评价，实时监测流域和重点区域水资源开发动态。完善用水权市场化交易平台和相关制度，培育和发展用水权交易市场，引导鼓励地区间、行业间、用水户间开展多种形式的用水权交易。 　　（十五）强化流域联合执法。以流域为单元，依托河湖长制平台，建立完善水利部门牵头，其他有关部门参与的河湖联合执法机制，建立健全流域上下游、左右岸、干支流、行政区域间联合执法制度，落实行政区域界河行政执法职责，着力破解跨界河湖执法难等问题。搭建流域执法信息共享平台，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。建立健全水行政执法、治安管理执法、刑事司法衔接机制，对违反治安管理处罚规定或者涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。推动建立涉水领域公益诉讼制度，发挥公益诉讼保障监督作用。 　　六、强化水利部流域管理机构的职能作用 　　（十六）发挥流域管理机构在规划编制和审查方面的作用。实行规划编制目录清单管理，水利部流域管理机构承担国家确定的重要江河、湖泊和跨省（自治区、直辖市）的其他江河、湖泊流域综合规划编制或修编工作，承担流域防洪规划、水资源规划、岸线保护利用和采砂规划、水土保持规划等专项规划编制或修编工作，按规定程序报批。探索建立区域规划服从流域规划合规性审核制度，县级以上地方人民政府审批的水利规划中，对于可能增加流域防洪风险、改变流域水资源配置和水利工程布局、直接涉及省际河流（河段）或国际河流（含跨界、边界河流和湖泊）的水利规划，审批前须经相关流域管理机构提出审查意见；对于影响跨省（自治区、直辖市）河流、湖泊的水利规划，在审批前须书面征得相关流域管理机构同意；上述规划审批后应送相关流域管理机构备案。涉及流域水资源配置的专业（专项）规划，水利部流域管理机构组织对规划编制部门编制的规划水资源论证报告书进行审查。 　　（十七）发挥流域管理机构在审查审批方面的作用。水利部流域管理机构对流域管理范围内有关事项的审查是水利部审查审批的必要条件。水利部职权范围内的水利基本建设项目立项申请、可行性研究报告授权水利部流域管理机构审查，同意后报水利部审查或审批；初步设计文件和生产建设项目水土保持方案，应当征得水利部流域管理机构同意后由水利部审批。水利部流域管理机构加强水工程建设规划同意书审核、不同行政区域边界水工程批准、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、河道管理范围内建设项目工程建设方案审批、专用水文测站审批、国家基本水文测站上下游建设影响水文监测工程审批等行政许可事项的实施和事中事后监管。在编制年度中央预算内水利建设投资建议计划和水利发展资金建议计划时，对各流域管理范围内的项目，水利部将相关建议计划送各水利部流域管理机构充分征求意见。优化水利部流域管理机构取水许可审批事权，水利部流域管理机构应当加强流域重大资源配置工程项目、控制性水利水电枢纽工程和规模以上重大建设项目取水审批。 　　（十八）发挥流域管理机构在行业监管方面的作用。加强水利部流域管理机构对中央预算内水利建设投资计划、水利发展资金执行的指导和监督，突出对流域内重要水利工程的项目前期、建设过程、运行管理等全链条指导监督。建立七大流域省级河湖长联席会议制度，完善水利部流域管理机构与省级河长办协作机制，强化水利部流域管理机构对省（自治区、直辖市）河湖长制工作的协调、指导和监督。加强江河流域取用水监管和水资源承载能力监测预警，严控河湖水资源开发利用强度，切实守住流域水资源开发上线和生态流量管控底线。强化流域内水土保持监管，开展对生产建设项目水土保持方案实施和自主验收、国家水土保持重点工程和省级水行政主管部门水土保持监管履行等情况的监督检查，加强淤地坝建设和安全运用监管，发现问题及时处理并督促整改。强化对流域内各省（自治区、直辖市）用水定额编制、执行情况的监督检查。加强流域内水利工程移民监督管理，参与指导大中型水利工程移民安置规划编制和审核工作。开展农水水电项目建设和运行维护监管，依据水资源承载状况，统筹城乡供水、灌溉发展、水能开发项目规划等，针对农村供水、灌溉排水、小水电建设等方面的问题进行核实并督促整改。 　　（十九）发挥流域管理机构在水行政执法方面的作用。水利部流域管理机构依照有关法律法规履行在防洪、水资源管理、河湖管控、水土保持以及水利建设管理等方面的行政执法职责，建立法定执法事项清单。加强流域基层专职水政监察队伍建设，严格执法人员资格管理，强化岗前岗位培训，提高执法人员素质。加强执法装备设施建设，强化数字化、网络化、智能化运用，提高执法效能。牵头建立健全流域内跨区域、跨行业、跨部门联合执法机制，实现省际间联防联控联治。组织开展联合执法巡查，强化水法律法规实施，对流域管辖权限内的违法案件，要严格履行法定执法职责，依法实施水行政处罚。对地方管辖权限内的违法案件，要加强执法监督，督促地方水行政主管部门严肃查处，彰显水法律法规权威。健全省际水事纠纷预防调处长效机制，切实履行水事纠纷调处职责，有效维护边界水事秩序稳定。 　　（二十）发挥流域管理机构在督查考核激励方面的作用。在防洪减灾、水资源管理、节约用水、河湖管理、水土保持、水利工程建设和安全运行、农村饮水安全、水库移民等领域监督检查、核查、督查事项中，水利部流域管理机构参与制定工作方案，并牵头组织实施。一个省份涉及多个流域的，由水利部统筹确定牵头负责的流域管理机构。在最严格水资源管理制度考核、水利建设质量工作考核中，水利部流域管理机构参与制定考核办法、年度工作方案等工作，全过程参加考核，并对考核结果提出意见和建议，将水利部流域管理机构平时掌握的情况作为考核赋分的重要依据。 　　七、保障措施 　　（二十一）强化责任落实。要切实增强以流域为单元谋划推进水利工作的意识，建立完善流域水利工作“一本账”，聚焦防洪、水资源、河湖管理、水土保持、农村水利、工程建设和运行管理等涉水重点工作领域开展精准高效监管，定期跟踪工作进展情况，实时掌握流域内水利工作动态信息。各级水行政主管部门要加大指导支持力度，按流域界限部署安排水利工作，让流域管理机构在其流域管理范围内充分发挥职能作用。流域管理机构要严格落实“三定”规定，充分发挥自身优势，履职尽责、主动作为。 　　（二十二）提升流域治理管理能力。把党的领导贯穿流域治理管理各方面全过程各环节，以全面从严治党引领和保障流域治理管理工作。认真落实新时代党的组织路线，加强干部培养选拔和监督管理，制定流域高层次技术人才、高技能人才和专业人才引进、培养、储备计划，优化干部人才队伍年龄结构和专业结构，打造一支适应流域治理管理和高质量发展需求的高素质专业化干部人才队伍。优化完善流域水文站网，加强流域水文测报能力建设，实现测报统一化、标准化、规范化。推进数据资源整合共享，全面准确掌握全流域水利基础信息。加快推进数字孪生流域建设，通过数字化、网络化、智能化手段，实现物理流域与数字孪生流域同步仿真运行、实时交互和迭代优化，强化预报、预警、预演、预案功能，支撑流域治理管理活动。加强科研平台建设，推动流域保护治理重大问题研究和成熟适用技术推广运用。各级水行政主管部门与流域管理机构要树立“一盘棋”思想，加强信息互通共享，在全国或区域水利一张图基础上构建流域“水利一张图”。 　　（二十三）强化法治保障。积极推进水法、防洪法等法律法规修订，完善流域管理与行政区域管理相结合的体制机制，强化流域管理法定地位和指导监督作用，完善流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理相关制度，促进流域上下游、左右岸、干支流在防洪减灾、水资源集约节约利用、河湖管控、水生态保护治理等方面立法协同，推动流域治理管理法治化、制度化。推进流域管理机构法治机关建设，健全依法行政制度体系，深化法治宣传教育培训，提高决策科学化、民主化、法治化水平。 　　（二十四）严格履职考核。建立目标明确、指标合理、方法适宜、奖惩到位的考核制度，强化流域管理机构履职尽责情况督查，严格落实责任追究机制，切实保障各项流域涉水职责充分履行，确保流域治理管理工作目标任务全面落实。流域管理机构要加强与地方水行政主管部门的沟通，主动听取地方水行政主管部门的意见。 　　（二十五）加强经验总结推广。各级水行政主管部门要牢固树立流域观念和系统观念，自觉支持和服从流域治理管理，并在本行政区域内积极探索建立符合本地实际的流域治理管理体制机制。加强好经验好做法的宣传推广，广泛凝聚强化流域治理管理的智慧和力量。 水利部 2022年1月7日