7月31日，在英国伦敦，示威民众与警察对峙
文/李冠杰
编辑/吴美娜
一场骚乱涉全局，新官上任灭火急。不久前英国发生的13年来最大规模骚乱影响仍在持续，英国首相斯塔默8月27日发表演讲说，这场骚乱暴露了英国“极度不健康”的社会现状。他表示，骚乱问题暴露英国国家基础出现“裂缝”，过去十年间英国因“分裂和衰落而变得脆弱”，并“受到民粹主义螺旋式上升的影响”，新政府不得不面对保守党政府留下的“经济黑洞”和“社会黑洞”。
移民问题，尤其非法移民问题，是其中一大关注焦点。8月21日，英国政府颁布多项措施应对偷渡，包括惩罚雇用非法移民的雇主等，并将在今后6个月内遣送超过1.45万名非法移民，为2018年以来同期遣送人数最多。内政大臣伊薇特·库珀当天发表声明说，通过增强执法能力、加大遣送力度，本届政府“将建立一套能够更好管控和运行”的新移民制度。
法新社报道称，工党凭借打击偷渡的施政纲领成为上月议会下院选举的赢家。工党领袖斯塔默出任首相后立即废除保守党政府的“卢旺达计划”（英国向卢旺达遣送2022年1月1日后抵英的数以千计的非法移民，同时向卢方提供相应资金），主张着重打击人口贩运团伙，同时加强国际合作以消除贫困、气候变化等催生非法移民的因素。
斯塔默在7月的大选中承诺，其领导的工党政府将加大对移民体系的改革，试图从完善英国自己的劳动力市场出发来釜底抽薪地解决问题。移民问题牵涉面甚广，面对现实中的重重挑战，斯塔默政府是否有战略定力坚持走治本路线，抑或转而走向此前保守党政府的治标方针？
移民改变英国人口结构
英国是个老牌的移民国家。作为英国人口主体的英格兰和威尔士，2021年其总人口约4870万人，其中白人占81%，有色人种占19%。从长期看，移民一直在改变着英国的人口结构，不断冲击英国白人的主导地位。面对外来移民的压力，很多英国本地居民感到不适和不安。
近年来，移民人数的激增加剧了英国人的排外情绪。据英国统计局最新数据，截至2023年12月，移入英国的长期移民（在英国居住一年以上者）达121.8万人，而英国向外移民则有53.2万人，英国的净移民人数约为68.5万人。这一数据相比2022年的76.4万有所下降，但比2012年的16.2万人却翻了4倍多。这些人虽是合法移民，却也对总人口6700万人的英国造成了巨大压力。
非法移民，则是压死骆驼的最后一根稻草。今年2月发布的官方统计数据显示，2023年英国共有36704人非法入境，相比2022年人数下降了1/3，其中80%的人乘坐小船抵英。这个小成就是保守党政府努力的结果，因为2023年7月保守党推出了《非法移民法》，规定非法移民无权在英居留，司法部门必须予以拘捕并迅速遣返。
相比有生活保障的合法移民，非法移民更有可能成为社会的不稳定因素。自2018年以来，70%的非法入境英国者为成年男性。从2021年至2023年乘坐小船非法入境者的国籍看，伊朗、阿富汗、伊拉克、叙利亚、阿尔巴尼亚的移民占据主流。
仔细审视会发现，这些非法移民大多信仰伊斯兰教，他们与信仰英国国教的主流基督教徒无法融合，有时存在严重的信仰冲突。当然，合法移民中也存在着大量的其他宗教信仰者，他们共同冲击着英国的传统社会。
移民政策见证时代变迁
移民在英帝国时期不算大问题，随着英帝国向英联邦转向，这一问题才逐步凸显，英国政府亦在不断收紧移民政策。纵观近代英国的移民政策，大致经历了四个阶段。
第一阶段是“完全开放阶段”，时间从工业革命爆发到1905年。18世纪下半叶英国爆发工业革命后，财富的增加导致人口数量激增。这一趋势让英国经济学家马尔萨斯感到困惑，他在1798年出版的《人口原理》中对英国人口数量的指数级增长深表担忧。
受马尔萨斯主义影响，整个19世纪，英国民众主要向外移民，以试图解决人口过剩问题。即便大饥荒导致大量爱尔兰移民涌入英国，英国的大门也并未关闭。及至1905年，英国通过了一项《外国人法》来控制外来移民，但其主要目标的是阻止东欧的犹太移民。
第二阶段是“部分限制阶段”，时间从1905年到1962年。这一时期英帝国逐步向英联邦转变，英国的统治疆域缩小，各殖民地纷纷独立。为明确殖民地、英联邦和英国本土公民的权利问题，英国政府推出《1948年英国国籍法》，承认英国治下的公民享有同等权利。此后，西印度群岛和南亚地区的居民加快移居英国。大批移民的涌入不仅占用了英国的社会资源，还导致与当地居民的冲突，英国政府不得不设法限制移民。《1962年英联邦移民法》首次限制了“英国臣民”进入英国本土。
第三阶段是“限制与开放并举阶段”，时间从1962年到2016年。虽然英国政府努力限制英联邦移民进入英国，但效果不佳，许多民众以家庭团聚为由移居英国。《1968年英联邦移民法》和《1971年移民法》进一步收紧移民政策，并引入“居留权”的概念。
1973年加入欧共体后，英国必须承认“四大自由”原则，确保人员、商品、资金、服务在欧共体/欧盟内部自由流动。于是，英国政府便无法约束欧共体/欧盟的人员前往英国学习、工作和定居，英国在极力限制其英联邦移民入境的同时又对欧洲国家打开了边界。
第四阶段是“集中整治非法移民阶段”，时间从2016年至今。欧洲一体化让英国丧失了对边界的控制权，来自欧洲的移民让英国政府倍感压力，但它只能在承认在欧盟原则的框架内进行有限改革。《2016年移民法》通过时英国尚未举行“脱欧”公投，其目的是引入措施制裁非法工人和不良雇主，阻止非法移民在英国享受公共服务。
移民问题也是推动英国“脱欧”的重要因素，右翼势力抓住时机夺回英国边界控制权，欧洲移民进入英国的绿色通道被关闭了。在“脱欧”后的几届保守党政府治下，英国的移民问题越治理越严重，苏纳克政府通过《2023年非法移民法》整治移民问题的做法收效甚微。
斯塔默政府欲重塑移民体系
今年7月的英国大选是无悬念的一次选举，保守党在连续执政14年后黯然下台，斯塔默带领工党上台执政。
在过去，面对移民人数的增加及相关社会矛盾的加剧，斯塔默不断攻击保守党的移民政策，经常嘲讽苏纳克政府移民政策的不连贯、无效和混乱。为赢得大选，工党以“变革”为口号制定其施政方针。对于移民问题，工党认为需要打造一个“公正且管理得当的移民体系”。
斯塔默率领工党力图改革现行的“积分制”移民制度，以使其更加公平合理。“积分制”于2008年在英国实施，这是为非欧洲经济区的民众赴英工作和学习制定的制度，主要针对五类人群，即高技工/高价值移民、有担保的技工、低技工、学生和临时工。
正常情况下，技工需达到70分才能获得签证。英国“脱欧”后，保守党政府进一步压缩低技工入境的空间，仅对社会护理和园艺等这类需求量大但英国人不愿从事的工作发放签证。由于积分制体系复杂，英国雇主拥有很大话语权，也存在着一些用工机构利用签证制度从中渔利的现象。
工党希望标本兼治，通过培训英国自己的技工从根本上解决移民压力。但这需要工业、技能、培训、薪资等部门的通力合作，更需要很长的时间来改变英国的劳动力结构。然而当前英国面临的问题是，医疗卫生、社会护理、建筑等领域存在着大量的劳力缺口。在低技能工人对外依赖与劳力自主之间存在着矛盾，斯塔默政府若能解决这对矛盾，英国的净移民人数可能会降低。
但眼下，工党政府面临的迫在眉睫的问题是非法移民。虽然这类移民在2023年只占移民总数的3%，但对英国的社会治安可能造成潜在威胁，也容易成为政府治理问题的难点。过去保守党政府积极打击非法移民，制订遣返移民的“卢旺达计划”，但非法移民人数仍居高不下。斯塔默上台后搁置了这项耗资巨大、备受争议的计划，但仍面临着移民遣返难题。
复杂现实下未来难料
打击非法移民无法有效减少净移民，因为“主力军”仍是合法移民。斯塔默政府面临的实际情况是，英国缺乏劳动力，无论是给英国带来巨大价值的劳力还是普普通通的劳工。
2020年8月8日，英国边防部队的船只将一些疑似非法移民带到英国多佛港
对于高端人才，英国政府不设门槛，不设数量上限。当前英国实施的“全球人才签证”便是例证，它旨在于全球范围内招募科研、艺术文化和数字科技等方面的领军人物。英国在收紧低端人口涌入的同时，也为高端人才敞开大门。可以预测，斯塔默政府的移民制度改革无法改变这一基本态势。
从结果导向看，斯塔默政府在降低净移民人数上没有公布细节。它没有像保守党那样声称通过提高申请者的工资等门槛来减少30万移民的具体措施，也没有像改革英国党那样承诺将净移民人数清零的决心。斯塔默工党政府只是承诺减少净移民人数，而在没有实际措施的情况下这种承诺极可能会背离现实。
也或许，斯塔默早已意识到移民问题的严峻性，他对降低移民人数缺乏信心，因此无法做出确切的保证。但斯塔默已经意识到移民制度改革的重点，他力主加强对英国劳力的培训来缓解外来移民压力。
近年来英国移民数量激增，还有一大原因。英国出于政治考虑，为彰显其大国领导力，给“国际难民”及有“特殊价值”的人群开设绿色通道。
比如，英国在涉香港问题上大肆炒作，2021年1月开始通过英国国民（海外）护照签证计划吸引香港人赴英，截至2023年9月，两年多时间里批准了18.47万香港人移居英国。
再如，2022年俄乌冲突爆发后，英国加大对乌克兰难民的接收力度。截至今年6月17日，英国政府向乌克兰难民发放了25.92万份签证，其中20.79万人已抵达英国。此外，还有伊朗、阿富汗、伊拉克等国的难民或寻求庇护者前往英国。
英国处置移民难民问题的开支巨大，年度费用已从2016年的4.1亿英镑飙升至2023年的42.97亿英镑，当前这项开支已占英国对外援助总预算的28%。这些事实摆在因生活成本上涨而罢工的英国民众面前，充满争议。
深层次而言，斯塔默政府在移民改革上还面临着更加艰巨的任务，即如何让移民融入英国社会。当前，英国白人人口比例快速下滑，基督教信徒数量也显著下降，而像穆斯林这样的非英国主流价值体系人群正在增多，致使英国内部“文明的冲突”愈演愈烈。
实际上，移民问题虽迫在眉睫，也只是英国社会治理的问题之一，更大的社会危机正在来临。工党凭借“变革”旗号赢得了选举，而今后英国向何处求“变”，又在哪里“革”，将持续考验斯塔默政府的执政能力。
（作者系上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院英国研究中心智库研究员）
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